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英国金融行为监管局（FCA）为保护消费者的利益，寻求去除对创新不必要的监管壁垒，促进金融服务的有效竞争，建设性地与创新企业合作，首创了沙盒监管制度。本文是一份由英国金融行为监管局递交给英国财政部的有关开展沙盒监管可行性和实用性的报告。报告由六个主体部分，以及四个附录组成，详尽说明了英国引入沙盒监管的原因，沙盒监管的具体实施，以及需立法变革的条款等。本文对于我们进一步了解英国沙盒监管，研究我国的金融监管制度具有重要意义。

金融行为监管局 

（FCA） 

沙盒监管

2015年11月

目录 

前言

1.概述

2.为什么引入沙盒制度

3.沙盒制度的实施

4.行业建议

5.需要立法变革的条款

6.后续措施

附录

1.FCA沙盒选择权的主要优势、风险和劣势

2.企业能够实现选择的主要优势、风险以及限制条件

3.需要立法变动的企业选择的主要优势、风险以及限制条件

4.消费者保护方式

前言

本文对金融行为监管局而言，是一个重要的里程碑：距离创新中心运营已有一年。由金融行为监管局设立的创新项目通过支持正在开发的、能够真正提高消费者体验及成果的产品和服务的小微、大型企业的方式，来推动金融服务的竞争和增长。我们为所取得的成就感到骄傲。除此之外，在我们的第一年我们做了如下工作:

• 帮助了超过175家创新企业；5家新企业现在已被授权

• 引进了“非正式指导”，这使得我们更直接面对企业

• 与政府就计划引进电子货币管制进行合作

• 通过明确我们在无比例消除风险上的观点，即否认企业有权使用银行设备的方式，以提供对创新者的支持

• 发表一个在数字和移动解决方案创新上的壁垒

• 主持召开座谈会讨论“机器人咨询”

• 启动扩大和加强项目创新的计划

本文是一份递交给财政部的有关开展沙盒监管可行性和实用性的报告，沙盒是一个“安全空间”，在其中企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动而致的所有正常监管后果。我们相信有机会扩大项目创新并引入监管沙盘。在这份报告中，我们列出了应用沙盒的计划以及如何与行业和政府齐心协力进一步支持企业的建议。

我们正在筹划一个十二月举办的活动，来讨论金融行为监管局的关于实施沙盒监管的计划，并且开始讨论我们与行业合作的建议。因此，我们会鼓励创新的企业，贸易机构，推进机构，消费者团体以及其他利益相关者热衷于成为沙盒发展的一部分参与其中，并参与我们的活动。

1.概述

介绍

1.1 金融行为监管局为了消费者的利益，致力于促进监管金融服务的有效竞争。破坏性创新是有效竞争的重要组成部分，这也是我们开展项目创新的原因。项目创新的目的是支持那些为消费者提供新的产品和服务，挑战现有的商业模式的创新。为了做到这点，我们建设性地与创新企业合作，并寻求去除对创新不必要的监管壁垒。

1.2 在政府科学办公室的建议下，金融行为监管局被财政部要求研究为金融服务推行沙盒监管的可行性。一个监管的沙盒是一个安全空间，在其中企业能够企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动而致的所有正常监管后果。

1.3 一个监管沙盒为消费者利益有可能提供更有效的竞争，通过：

• 减少时间和将创新想法推向市场的潜在成本

• 为创新者提供更大的融资机会

• 使更多产品被测试，因而有可能被引入市场，以及

• 允许金融行为监管局与创新者合作，来确保适当的消费者保护措施是建立在他们的新产品和服务上的。

1.4 我们已经考虑了在调查沙盒监管可行性上的三个关键问题：

• 障碍—企业在测试新想法是面临哪些监管障碍？这些障碍如何以及在何种程度上能被降低？

• 保障措施—应当以什么样的保障措施来确保消费者以及金融系统在测试中得到适当的保护？

• 法律框架—什么样的监管安排是在欧盟立法授权之下的，以及因此何种监管安排不是在金融行为监管局的授权下作出的？

1.5 我们相信金融行为监管局降低现有的对企业测试新想法的监管障碍是可行的，同时，我们也坚持适当的保障措施。在金融行为监管局受限的情况下，我们相信行业解决方案。此外政府亦有可能考虑改变监管金融服务的法律（详情见第五章）。

1.6 该报告列出了金融行为监管局实施沙盒监管的建议：

• 金融行为监管局将扩大创新项目以此囊括沙盒部门：这个团队将对考查沙盒的应用以及监控测试程序负责。

• 将会有进入沙盒的资格标准：沙盒部门将使用一致的标准来决定在此框架中何种沙盒建议应当被接受用来测试（见3.4部分）。

• 金融行为监管局沙盒部门将提供一系列的选择：企业面临不同的监管挑战，这取决于一系列的因素，包括监管状态以及活动类型。我们已经确定了一系列可用的选项来帮助企业解决在沙盒测试时的这些挑战。

• 沙盒监管应当灵活：在测试时，对消费者以及金融系统的保障措施将在企业和金融行为监管局之间在一个个案例的基础上达成合意。这样，我们能够确保保护是充分的，同时对企业的沙盒活动而言不是不必要的负担（见3.14及以下部分）。

• 我们将与行业合作，支持行业下的虚拟沙盒的发展：虚拟沙盒是一个能够使企业测试他们的产品和服务而不进入真正市场的虚拟空间（例如，通过公开可用的数据集测试，或通过其他公司通过虚拟沙盒提供的数据测试）。我们建议促进利益各方的合作，并且建议支持虚拟沙盒的开发。我们将考虑提供我们各类系统以及一些数据集（见4.3部分）。

• 私营部门的利益相关者共同行动应当考虑设立一个非盈利的沙盒保护伞公司：该公司能够寻求来自金融行为监管局的授权，并允许创新企业作为试验持续时期内的“指定代表”。金融行为监管局将帮助设立保护伞，并提供持续的支持和建议（见4.7部分）。

• 政府可能会考虑修改法律是否适当（见第5章）。

1.7 本文的其余章节如下：

• 第2章 列举引入沙盒的益处

• 第3章描述金融行为监管局如何实施沙盒

• 第4章为行业考虑提出建议

• 第5章 列举一些立法转变的选择供政府考虑，以及

• 第6章勾勒下一步

谁应当读这份报告？

1.8 本文对在寻求提供金融服务的创新方法的公司特别有益。这包括但不限于创新公司（包括已授权的公司和新进入的公司）、加速器公司、软件公司，以及技术公司。这也对他们的代表机构，以及为这些企业提供服务的专业企业有益。

这对消费者有益吗？

1.9 这份报告对想要尝试新途径来管理他们的金融事务的消费者和代表他们利益的消费团体有益。这份报告描述了消费者能够参与测试不同途径以及提供了什么样的消费者保护。

我们接下来将做什么？

1.10 我们打算在2016年的春季开启沙盒部门来测试建议。在接下来的几个月我们将与利益各方最终确认沙盒部门如何运作的设计。作为参与过程的一部分，我们在2015年十二月举办了一个活动，参见https://innovate.fca.org.uk/ for more information.

1.11 我们也将开始与利益相关者建立虚拟的沙盒和沙盒保护伞。

1.12 我们为任何愿意为沙盒部门发展提供投入的人设立了邮箱 sandbox@fca.org.uk。

2.为什么引入沙盒制度？

2.1本章我们开始介绍引入沙盒制度的优势。

2.2金融行为监管局想要通过支持破坏性创新来提升竞争能力。据估计，英国金融科技部门每年产值达到200亿欧元，其中，“破坏性”金融科技公司在市场总额中的产值达36亿欧元（从事非居间化投资金融业务拥有新技术的小型创新公司）。欧洲有一半有前景的“破坏性”金融科技初创公司是在英国。未来保持欧洲金融科技中心的地位，必须确保一个在合理规章架构之中的有吸引力的市场的继续构建。

2.3沙盒规制的潜在优势显著体现在：

• 减少上市时间的潜在成本：法规的不确定性迟延会不恰当地打击发起人以及创新者的积极性，其它工业已经证明在这种情况下，上市时间会提升三分之一，占到产品终身使用收益的8%。

• 拥有接触金融的更优方式：金融创新依赖于投资，其中很多是股权融资。关键增长时期法规的不确定，也就意味着金融科技公司很难融资，也很难达成更低的估值，因为投资者试图将他们处置不好的风险纳入考虑范畴之中。其它工业已经证明在这种情况下，由于法规的不确定性，商业估值也许会减少15%，因此而实现不了融资的公司数量也会很难估计。

• 更多贴合市场的创新产品：因为法规的不确定型，有些产品创意在初期的时候就被抛弃而永远没有测试过。因为沙盒构架能够使得公司处理好测试阶段的法规风险，因而也许有更多潜在的能够引进到市场机制的解决方法。

2.4沙盒制度的优势在于能够让公司提供给消费者更好的服务结果，比如说，更大范围的产品和服务以及改善过的金融市场服务准入条件。

2.5沙盒制度使得金融行为监管局能够在新产品和服务进入大众市场之前，制定保障措施保护消费者利益。

2.6因为沙盒意测试的是新的解决方式，因而在现实生活中，需要考虑到消费者受到侵害的风险，以及遵从约束性法律规则的必要。这些限制条件会限制金融行为监管局所提供的灵活性。然而，即使有这些限制，我们仍然相信开发沙盒制度是可行的，而且像上文所说的，对于创新型公司很有帮助。

3.沙盒制度的实施

3.1本章我们开始介绍沙盒制度的实施计划——准备适用的标准，所拥有的选择，制定保障措施的方法，以及“公司旅行”。

3.2对于受到双重规制的公司，我们将协同审慎监管机关就合适的沙盒制度的选择达成一致。在必要的时候，必须遵照PRA在当前的合作理解备忘录条款中作出的咨询建议，或者是《金融服务和市场法案（2000）》的规定。比如说，金融行为监管局会在应用于双边规制公司的弃权规则限制方面，向PRA进行咨询。

沙盒使用标准

3.3引进可使用的公共标准，应当作为建设沙盒制度的先决条件。这有利于保障我们公平透明对待所有的商业行为，也有助于聚焦于真正有利于消费者的主张。

3.4我们建议沙盒标准应当与金融行为监管局的创新中心的要求相近。

• 公司在范围内吗：新的计划解决方式是不是为支持金融服务工业而设计的？

• 创新的真实性：新的解决方式是否新奇或者是不是不同于现存的制度？

• 消费者利益：创新点是否为消费者利益保护提供了很好的保护方式？在沙盒制度测试阶段，应当始终贯彻这一标准。

• 沙盒制度的需要：测试的目的是什么？商业活动真的对沙盒制度的构建有真正需求吗？

• 调查背景：商业活动是否在开发新的解决方案、理解可适用规则以及缓和风险时投入了合适的资源？

金融行为监管局对沙河监管制度的选择权

3.5我们和公司、贸易机构以及其它股东合作，试图弄懂沙盒作为一种有用的工具，能够对商业活动带来什么。我们发现，创新者面临的不同挑战是由很大范围的因素所造成的，包括他们是否经过授权，以及他们想要测试的是何种产品或服务。

3.6经授权的公司以及向这些公司提供外包服务的技术型公司，都密切关注金融行为监管局对于新的解决方法的反应。在早期的对话、如何运用规则的声明以及金融行为监管局在今后实施的具体行为这些方面，他们很感兴趣。未经授权的公司在它们对消费者对产品或者服务的欲望进行有意义的探索之前，必须承担可能的一次性成本费用并且申请授权。

3.7我们已经识别出，当公司测试的范围超过沙盒规定的范畴时，金融行为监管局所能够采取的一些处理方式。

未经授权公司的选择

3.8我们将会建立一种和银行动员授权处理过程相似的特定授权过程，来让公司获得授权测试新的产品或服务。沙盒公司将是第一批获得限制性授权的公司，者使得他们只能测试他们在授权范围内的想法（限制性授权）。一旦公司满足所有的条件，限制将会被取消。

3.9这种限制性授权的选择使得公司在仅满足和测试活动想称的授权要求时，能够获得权利范围内的授权。此过程同样比获得全部授权更加快捷。当进行一项完整的商业活动时，公司在进行受到相关规制的活动时，必须取消限制性条件而不需要另外授权。

3.10这种选择有一些限制。在测试之前，公司仍然需要满足授权以及相关要求，这些都是需要时间和资源的。而且，欧洲立法限制了金融行为监管局在设置某些授权要求上的自由度（见5.5公司在欧盟立法获得授权或者登记注册需要满足的要求的说明性清单）。这些要求对某些公司来说相当繁重（尤其是对初创公司）。对于这些公司，我们建议，在他们向市场推行创新型产品或服务过程中，沙盒保护伞也许是应对挑战的更合理方式（见4.7）。

3.11限制性授权以及保护伞制度不能应用于进行《金融服务和市场法案》（FSMA）授权范围之外的活动，例如：支付服务以及电子货币的活动。支付服务条例以及电子货币条例中，规定了适用于小型支付公司以及电子货币公司更加宽松的登记注册机制，也规定了这些条例不能得以适用的一些例外情况（例如：限制性广播网）。

3.12为避免怀疑，在沙盒制度框架内的这些限制性授权选择，将不会代替银行动员授权处理，也不会拓展到其它公司。对于所有公司来说，这种选择并不是一种可替代性的授权路径。只有当公司的新产品或服务活动满足沙盒机制标准时，才能够得以适用。

授权公司的选择和外包安排

3.13授权公司和向这些公司提供外包服务的技术公司主要关注金融行为监管局对新的解决方案的反应。以下选项有助于管理此风险，确保金融行为监管局以后不会对测试活动采取执法行动，前提是公司遵守沙盒单元同意的条件。当技术公司找到对测试其产品或服务感兴趣的授权公司时，这些选项也可以使用。

•无执行措施信函（NALs）：如果我们有理由确信这些活动没有违反我们的要求或损害我们的目标，则我们可以发布无执行措施信函（NAL），声明金融行为监管局不会针对测试活动采取执行措施。我们认为，金融行为监管局保留关闭测试的权利是适当的。金融行为监管局有关不采取执行措施的承诺适用于从发布无执行措施信函（NAL）到测试完成或者被金融行为监管局关闭的期间。美国消费者金融保护局（CFPB）正在实施类似的政策。值得注意的是，这只解决金融行为监管局采取执行措施的风险的问题，并不限制企业对其客户的责任。

•个别指导（IG）：除了无执行措施信函（NAL），金融行为监管局可以向公司发布关于公司可能正在进行的测试活动的适用规则的解释的个别指导。如果公司按照本指导进行活动，将确保金融行为监管局不会对他们采取措施。

•豁免：如果测试活动显然不符合我们的规则，但公司可以满足豁免测试，且规则在金融行为监管局的豁免权范围内，金融行为监管局可以豁免或修改针对沙盒公司的特定规则。豁免或修改反而将会允许暂时违反我们的规则。金融行为监管局在可以豁免的规则方面受到欧盟立法要求的限制。 对于不受《金融服务和市场法案》（FSMA）监管的公司（例如支付机构）而言，这不是一个选项。

保护措施

3.14我们认为，沙盒能为企业带来的好处应该为消费者带来更好的结果，比如产品和服务范围的扩大、成本的降低以及金融服务获得途径的改善。然而，当在现实生活场景中测试创新的金融产品或服务时，存在潜在的客户损失。这种风险需要谨慎管理。

3.15 金融行为监管局可以采取多种方法来保护参与沙盒测试的客户（详细介绍参见附录4）：

•方法1：在临床试验中，沙盒公司只能针对已经知情且同意被纳入测试的客户测试他们的新解决方案。客户被告知潜在风险和可得补偿。

•方法2：金融行为监管局同意在个案基础上将披露、保护和赔偿适用于测试活动。

•方法3：客户与同其他授权公司接触的客户享有相同的权利（例如向公司投诉，然后向金融监察员服务机构投诉，且如果公司失败，客户则可以享受金融服务补偿计划）。

•方法4：进行沙盒测试的企业需要赔偿客户的任何损失（包括投资损失），并且必须证明他们具有这样做的资源（资本）。

3.16重要的是，客户的保护措施应适合沙盒活动。因此，我们更倾向于方法2——金融行为监管局同意个案基础上的保护措施提案（例如，这些可能是单独的方法1、方法3或方法4，或者伴随一些其他保护措施）。这种方法能够灵活地为测试活动设置适当的客户保护。

3.17利用被提议的沙盒工具，消费者将受到金融监察员服务机构和金融服务补偿计划的保护，前提是所测试的解决方案在其管辖范围内。

3.18沙盒活动的参数必须考虑到测试不应对金融系统造成风险（即测试规模必须受到限制）。

金融行为监管局各选项对应的公司流程

3.19确切的流程和金融行为监管局的参与将取决于所使用的具体选项、公司的监管状况、被测试的解决方案和消费者的参与程度。

下表1是金融行为监管局可实施选项对应的“公司流程”的概要。

编者按：本报告由中国政法大学互联网金融法律研究院（Internet Financial Law Research Institute of CUPL ,IFLRI）组织翻译。指导老师：李爱君